编者按
耕地是我国最为宝贵的资源，耕地保护是关系14亿人吃饭的大事，事关国家安全，绝不能有闪失。当前，我国经济发展进入新常态，新型工业化、城镇化建设深入推进，耕地后备资源不断减少，耕地保护面临多重压力。近年来，党中央、国务院不断做出决策部署，各地区各有关部门积极采取措施，强化主体责任，严守耕地红线，耕地保护工作取得显著成效。近年来，习近平总书记就耕地保护问题多次作出重要批示，全国农村乱占耕地建房问题整治工作也已拉开帷幕。为进一步加强各级行政机关和广大人民群众对耕地保护极端重要性的认识，切实把思想认识和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，坚决遏制农村乱占耕地行为，最高人民法院从全国法院范围内收集、整理了近年来审结的涉耕地保护的部分典型案例，该批案例从依法治理耕地“非农化”“非粮化”问题、基本农田的特殊保护等方面对耕地保护相关法律规范的适用进行了阐释。表明了人民法院对乱占耕地行为“零容忍”的态度和立场，体现了人民法院依法保护国家耕地红线的责任和使命。
一、孙某诉西安市国土资源局土地行政处罚案
基本案情
2018年4月5日，孙某在未取得相关行政主管部门批准的情况下在其租赁同村村民承包地上建设钢构大棚及其辅助设施，占用基本农田保护区范围土地3.96亩，用于苗木花卉种植。西安市国土资源局（以下简称西安市国土局）于2018年4月8日对孙某涉嫌非法用地违法行为立案查处，向孙某及证人孙某某进行了调查询问，孙某及孙某某均承认孙某占用村民的承包地进行建设钢构大棚的事实。同年5月28日，西安市国土局向孙某分别作出并送达了土地行政处罚告知书和听证告知书，孙某在规定的期限内未向被告提出陈述、申辩及听证申请。西安市国土局作出了市国土监字（2018）9-102号《土地行政处罚决定书》，认定：2018年4月5日，孙某未经批准占用细柳街办孙家湾村土地3.96亩建钢构大棚。经核查长安区细柳街办土地利用总体规划图（2006-2020年），该宗土地性质为基本农田，现状为耕地。截止调查之日，长60米宽33米阳光大棚已基本建成，长23米宽10米房屋地基及钢构已建成。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十三条、第五十九条规定，该行为属于土地违法行为。依据土地管理法第七十六条、第八十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《中华人民共和国行政复议法》第二十一条，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条及《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定，决定处罚如下：一、限接到本处罚决定书之日起15日内，自行拆除非法占用3.96亩土地上新建钢构大棚及其他设施，恢复土地原状；二、对非法占地3.96亩合计2640平方米处以每平方米29元罚款，共计76560元。孙某不服，诉至法院，请求撤销该处罚决定第一项处罚内容。
裁判结果
西安铁路运输法院一审认为，土地管理法第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。本案中，孙某未经批准在租赁的集体所有的土地上建设钢构大棚及其他设施，不符合上述法律的规定；同时根据孙某的陈述及证人孙某某证言，结合长安区细柳街办土地总体规划图（2006-2020年），可以证明孙某建设钢构大棚及其他设施占用土地的性质为基本农田。根据《基本农田保护条例》第十七条第二款规定，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。孙某占用基本农田建设钢构大棚用于苗木花卉种植的行为，不符合该条例的规定。西安市国土局作出的市国土监字（2018）9-102号土地行政处罚决定书证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。遂判决驳回孙某的诉讼请求。判决作出后，双方当事人均未提出上诉。
典型意义
土地管理法和《基本农田保护条例》明确规定，国家实行永久基本农田保护制度。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。但实践中，利用基本农田发展非粮产业的现象在一些地方普遍存在，耕地“非粮化”问题突出。本案就是一起典型的未经批准在基本农田上进行施工建设，用于苗木花卉种植，并被行政机关依法处罚的案例。本案中，行政机关注重规范执法，在诉讼过程中提交了完整的证据，使相对人息诉服判，较为彻底地化解了行政争议，取得良好的政治、社会和法律效果。
二、袁某某诉贵州省仁怀市综合执法局撤销行政处罚案
基本案情
2016年，本案当事人袁某某未经批准，擅自在贵州省仁怀市九仓镇白果寺村白果寺组占用基本农田修建房屋进行黑豚养殖。2016年12月19日，九仓镇村镇建设服务中心向袁某某发送《违章建筑停建通知书》，要求袁某某立即停止修建，袁某某拒绝签收。2017年2月8日，仁怀市综合行政执法局九仓分局向袁某某发送《违章建筑责令整改通知书》，要求袁某某于2017年2月15日前自行将规划区内的违章建筑物拆除。2017年10月24日，仁怀市综合行政执法局九仓分局向袁某某发送《调查询问通知书》，要求袁某某携带相关材料于2017年10月26日12时到九仓执法分局办公室接受调查询问。2018年4月10日，仁怀市综合行政执法局向袁某某发送仁综执（土）罚告字〔2018〕第17-003号《行政处罚事先告知书》，告知袁某某拟拆除其在违法占用土地上新建的房屋，恢复土地原状，告知其有权在3日内申请听证，袁某某拒绝签收。2018年4月16日，仁怀市综合行政执法局作出仁综执（土）罚字〔2018〕第17-003行政处罚决定，责令袁某某限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2018年4月20日，仁怀市综合行政执法局认为其作出仁综执（土）罚字〔2018〕第17-003行政处罚决定过程中，错误适用《中华人民共和国土地管理法》，处罚决定存在瑕疵，本着有错必究的原则，决定撤销前述行政处罚决定。2018年5月7日，仁怀市综合行政执法局向袁某某发放行政处罚事先告知书。要求袁某某在2018年5月20日前拆除在违法占用基本农田上新建的房屋和其他设施，恢复原种植条件和处违法占用基本农田耕地开垦费每平方米30元的罚款共计18067.2元，并在收到告知书之日起三日内有提出听证的权利。但袁某某没有履行行政处罚事先告知书的内容，亦未申请听证。2018年5月14日，仁怀市综合行政执法局以袁某某违反了《基本农田保护条例》第三十三条的规定。对袁某某作出仁综执（土）罚字〔2018〕第17-004号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定书）：1.限期2018年5月20日前拆除在违法占用基本农田上新建的房屋和其他设施，恢复原种植条件；2.处违法占用基本农田耕地开垦费每平方米30元的罚款共计18067.2元的处罚。袁某某不服提起本案诉讼，请求撤销被诉处罚决定书。
裁判结果
贵州省习水县人民法院一审认为，本案中，袁某某修建房屋占用基本农田，破坏基本农田种植条件，且未获得相关职能部门的审批，违反了法律法规的规定，仁怀市综合执法局作为适格的执法主体，有权对行政相对人的违法行为作出调查处理，在调查事实成立后作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法。遂判决驳回袁某某的诉讼请求。
贵州省遵义市中级人民法院二审认为，行政机关认定袁某某所建建筑物位于基本农田保护区内，事实清楚。袁某某未经有权机关批准，违法占用基本农田修建建筑物，客观上破坏了基本农田种植条件，其行为违反了《基本农田保护条例》第三十三条之规定。仁怀市综合执法局作为适格的执法主体，有权对行政相对人的违法行为作出调查处理，且该局在对袁某某进行处罚前，依照法定程序调查案件事实，对相关知情人员进行询问，前往现场勘验，依法告知袁某某有申请听证的权利，结合袁某某的违法行为和情节，根据《基本农田保护条例》第三十三条的规定，并按照贵州省人民政府办公厅黔府办发〔2000〕87号文件有关开垦费标准的规定，对袁某某作出被诉处罚决定，程序合法、处罚适当，遂判决驳回上诉，维持原判决。
典型意义
与普通农业用地不同，基本农田是国家重点保护的耕地种类，未经批准，在基本农田保护区内修建属于农业设施的养殖用房同样是违反《基本农田保护条例》规定的行为，应按照《基本农田保护条例》第三十三条予以处理。本案对于农业生产设施用地的选择，具有很好的警示引导作用，有利于促进基本农田的保护。此外，本案中行政机关主动撤销有瑕疵的行政处罚决定，改正相关错误，也值得肯定。
三、沈某某诉贵州省黄平县自然资源局撤销行政处罚案
基本案情
本案当事人沈某某未经批准于2013年9月擅自占用贵州省黄平县旧州镇平西坝村何家一组耕地436.38平方米修建房屋用于经营梅乐山庄农家乐。2019年8月5日，贵州省黄平县自然资源局（以下简称黄平县自然资源局）执法人员对沈某某涉嫌违法占地建房现场进行核查，发现该违法行为，随即进行立案调查，依程序收集、固定相关证据，经集体讨论后，于2019年8月14日作出黄自然资执告（2019）23号《行政处罚告知书》，告知沈某某的违法事实、处罚依据及如对拟作出的行政处罚有异议，享有陈述、申辩及要求听证的权利，责令沈某某改正违法行为。2019年8月14日沈某某向黄平县自然资源局申请举行听证会，黄平县自然资源局依沈某某的申请于2019年8月20日举行听证会，经对沈某某在听证会中提出意见不予采纳后，黄平县自然资源局于2019年8月23日作出黄自然资执罚（2019）23号《行政处罚决定书》，责令沈某某退还非法占用的黄平县旧州镇平西坝村耕地436.38平方米，限期拆除在非法占用的土地上修建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并送达沈某某。沈某某不服，提起本案诉讼。沈某某诉称，其对涉案建筑物管理使用已长达6年之久，黄平县自然资源局在此期间从未对其下达任何处罚决定书，现今的处罚决定已经超过行政处罚追诉时效。
裁判结果
贵州省镇远县人民法院一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五条第二款、第六十六条第一款和《贵州省土地管理条例》第四条第二款之规定精神，黄平县自然资源局具有对其辖区内沈某某非法占用耕地建房的违法行为作出行政处罚的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条之规定精神，沈某某未经批准非法占用其承包的耕地修建房屋用于经营梅乐山庄农家乐，黄平县自然资源局依法履行了初步核查、立案调查、现场勘测及询问调查等法定程序，告知了沈某某相应陈述、申辩及申请听证权利，经举行听证会及决定不予采纳听证意见后，作出被诉处罚决定并送达，认定事实清楚，处罚结果符合法律规定，程序合法。关于建房行为已经超过行政处罚法规定的追诉时效问题，一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定精神，沈某某对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态。本案中，黄平县自然资源局对沈某某的违法行为从立案到作出处罚时，沈某某非法占用耕地仍然处于继续状态，黄平县自然资源局作出行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算，故沈某某的该诉讼意见，理由不能成立，不予采纳。最终，贵州省镇远县人民法院一审判决驳回沈某某的诉讼请求。一审判决作出后，当事人双方在法定期限内未提起上诉，该一审判决现已生效。
典型意义
本案的意义在于明确了违法占地行为的行政处罚追诉时效应从违法行为终了之日起计算。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”实践中，有当事人误以为行政处罚追诉时效以行为开始之日起算，认为违法行为持续两年即超过追诉时效，不会被处罚。本案明确了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款“前款规定期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”规定的内涵，对于促使违法占地行为人放弃侥幸心理，及时停止违法行为，恢复土地原状保护耕地具有积极意义。
