铜川市关于切实加强土地管理全面提高土地利用效率的意见

    为了全面贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，落实党中央、国务院十八大以来关于加强耕地保护、提高土地资源节约集约利用水平、维护群众土地权益的一系列新要求，切实加强土地管理，提高建设用地保障能力，有效促进全市经济社会持续健康发展，根据省委省政府下发的《陕西省关于切实加强土地管理全面提高土地利用效率的意见》精神，结合铜川实际，提出如下实施意见。 
    一、突出规划管控地位，科学布局国土资源
   1、强化土地规划刚性约束。按照省上安排，由市发展改革委牵头，会同市国土资源、规划、住建、林业等部门建立规划审查联席会议制度，从2014年起，积极促进全市经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用总体规划的修订和编制工作，实现我市的“三规合一”，推动“多规融合”，强化土地利用总体规划在其他规划中的基础性、约束性作用。各部门、各行业、各区县政府及新区管委会在编制修订专业规划、行业规划和区域规划时，要切实结合部门、行业、区域实际，认真调研、充分论证、准确判断、科学规划，要充分与土地利用总体规划衔接，凡不符合土地利用总体规划的其他相关规划一律不得批准实施。要切实维护土地利用总体规划的严肃性，土地利用总体规划发布实施后，必须严格执行，严禁违规擅自修改。 
  2、积极推动“三界划定”工作。按照国家和省上统一安排部署，全力做好耕地红线边界、城市开发边界、生态保护红线边界“三界划定”工作。由市国土资源局牵头划定耕地红线边界，确保完成耕地和基本农田保护任务，通过农业综合开发、土地整治等项目及测土配肥、秸秆还田、绿肥压青等技术手段，不断提高现有耕地质量，充分挖掘红线内耕地潜能。市规划局牵头划定城市开发边界，控制建设用地总规模，提高城市建设用地土地使用效率。市环保局牵头划定生态保护红线，通过准确划定生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线，科学高效利用自然资源，不断提升我市生态功能，有效改善生态环境。“三界”要有机衔接，确保各自功能最大化。 
    二、严守耕地总量红线，全面提高耕地质量 
   3、严守耕地总量红线。强化各级政府在耕地保护中的主体责任，严格落实各级人民政府主要领导耕地保护第一责任人责任。继续严格执行占优补优、以补定占、先补后占制度，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。从2015年起，市财政每年要安排专项资金，用于耕地保护专项经费，区县财政也要配套相应的资金，专项用于耕地保护。国土、农业、林业、水务部门要建立协调机制，加强工作配合，为耕地占补平衡创造条件，最大限度地拓展耕地后备资源空间，共同为补充耕地创造条件。国土资源部门开发复垦耕地后备资源如与农业、林业、水务等部门用地发生矛盾，在维护各种规划严肃性的前提下，由区县人民政府协调解决。基本农田和土地整治形成的耕地不得纳入生态退耕范围。同时，深挖耕地后备资源潜力，充分开发废弃工矿用地、废弃宅基地，重点做好城乡建设用地增减挂钩和废弃工矿用地复垦两个试点工作，对于撤村并镇、异地安置、入住中心社区后的旧村庄，各类闭坑后的矿山用地全部纳入耕地后备资源盘子，统筹规划，有序复垦。到2020年，全市耕地保有量不低于146万亩，基本农田保护面积不低于111万亩。
   4、依托项目建设提高耕地质量。按照省政府《关于进一步加强耕地占补平衡工作的通知》（陕政办发〔2014〕42号）要求，结合我市耕地后备资源逐年紧缺、补充耕地质量不高的实际情况和我市耕地资源分布的现状，逐步开展新增耕地质量等级评价工作，落实耕作层剥离用于开垦耕地提高质量建设，继续做好新增耕地农田水利配套工程建设提高耕地质量等级。对于已有耕地农田水利设施要加强保护，提高利用效率。财政、农业、农综等部门要通过争取国省项目对现有耕地进行综合整治，国土部门要根据省上安排，有序推进高标准基本农田建设。通过项目建设，因地制宜地增加水浇地数量，提高旱地质量，达到耕地质量不降低、粮食产能有提高的目标。 
    三、健全农村土地管理机制，依法维护群众土地权益 
    5、保障被征地农民合法权益。规范征地程序，建立征地社会稳定风险评估制度，健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民知情权、参与权、申诉权、监督权。2014年要完成区片综合地价和耕地统一年产值标准的更新调整工作，要建立区片综合地价和统一年产值标准定期调整机制，根据我市经济社会发展的实际，逐步提高征地补偿标准。积极探索“留地”、“留物业”、“入股”等安置补偿途径，完善被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人利益的土地增值收益分配机制，从土地增值收益中提取一定比例的资金，用以弥补被征地农民社会保障、就业培训支出等，使失地农民收入不降低，生活有保障，具体办法由各区县结合实际情况制定。强化征地拆迁侵害群众权益问责，严禁以行政命令的方式实施违背民意的强拆强建，严禁未批先用等违规征占土地，严禁拖欠、挪用截留征地补偿安置费用，坚决打击侵占贪污征地补偿安置费等行为。 
   6、依法加强宅基地管理。严格落实“一户一宅、拆旧建新”政策，在保障农民合法居住用地需求的前提下，旧宅基地依据有关规定收回集体经济组织。市国土资源局要安排专项指标，专门解决移民搬迁、中心社区建设用地需求。鼓励盘活农村集体建设用地和废旧空闲宅基地。在尊重农民意愿、保障农民权益的前提下，可以采取“以房补偿”、“以地补偿”和“货币补偿”等方式，实施宅基地有偿退出机制。坚决杜绝非本集体经济组织农民和城市居民在农村购置宅基地。
   7、加快推进农村集体土地确权登记。由国土资源部门负责对农民宅基地的确权、登记、发证工作，保障农民宅基地用益物权。农业部门负责对农村土地承包经营权和草地的登记、发证，依法赋予农民对承包地和草地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，维护农民财产权利。林业部门负责对农民林地的确权、登记、发证，落实和明晰农民对林地和林木的权利，保障农民林权利益不受侵害。确权、登记、发证工作所需经费列入各级财政预算。所有不动产登记工作，要严格依据国家和省上安排的进程和要求，有序推进。
    四、严格执行用地标准，推进节约集约用地
   8、严格执行建设用地定额标准。按照节约集约用地要求，严格执行《陕西省建设项目用地使用定额标准》。各行业标准（规范）、城镇建设详规、单体建筑设计都要严格执行上述标准。国土资源部门要严格按照用地标准批地、供地，从严控制用地规模，不断提高土地利用强度和投资强度。办公用地规模超过规定标准的，要核减用地面积或不予供地。到2020年，全市工业用地容积率比2013年提高10%，单位建设用地工业增加值提高20%以上。
  9、加大城镇闲置低效土地开发利用。严格清理依法处置闲置建设用地。超过《土地出让合同》约定或《土地划拨决定书》规定的动工开发期限尚未动工，造成土地闲置满一年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费，并按国家规定征收增值地价。土地闲置满两年的，经市、县政府批准收回后重新安排使用，优先安排公益性事业用地。在符合城市规划、不改变用途的前提下，工业企业利用现有土地改造扩大生产用房以及建设多层厂房，提高土地利用率和增加容积率的，可依法减免相关税费，不再增收土地价款。因人口迁徙、机构变化、乡镇撤并、规划调整等造成的空闲土地，可采取协商回收、鼓励流转、协议置换、收购储备、复垦整理等方式处置。财政供养单位在申报建设新址用地时，要将原使用土地处置方案一并上报审批，原址用地由同级政府组织盘活利用，一律不得自行处置。 
   10、建立节约集约用地评价考核与激励机制。推进土地立体综合开发，从严控制项目用地规模，大力发展城市综合体、商业综合体。推广多层标准化厂房建设，引导社会投资主体参与多层标准化厂房的建设经营，逐层递减征收城市基础设施配套费，第一层全额征收，第二层减半征收，第三层以上免征。鼓励开发利用城市广场、绿地等地下空间，建设停车场和商业服务、人防、避灾等设施。市国土资源局要建立建设用地节约集约利用评价考核机制，开展建设用地节约集约利用评价。将节约集约利用土地情况列入对区县人民政府年度目标责任考核，并根据土地利用年度计划，将建设用地计划指标分配与节约集约用地考核结果相挂钩。 
   11、完善规范土地市场秩序。规范土地市场秩序，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，严禁超出法定范围划拨供地。严格执行工业用地和经营性用地招标拍卖挂牌出让规定，加快建立土地使用权网上交易平台，2014年底前全面实行国有土地使用权出让网上公开交易。坚决杜绝减免或变相返还国有土地出让价款。建设用地实行总量控制，实行有保有压的差别化供地政策。按照“新增指标保重点、一般项目靠挖潜”原则，新增建设用地指标优先保障重大产业项目、转型项目、重要基础设施、公共服务和民生工程项目用地需求。把盘活存量作为土地供应的主要来源之一，纳入全市土地供应总量管理。市、区县政府和市新区管委会要设立土地收购储备资金，为土地出让前完成征地拆迁补偿安置、以及必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发工作提供资金支持，保证做到建设用地“净地”出让，确保土地供应后能立即开发利用。协调指导金融机构严格建设项目贷款管理，对建设项目超过土地出让合同约定的动工日期满一年，完成土地开发面积不足1/3或投资不足1/4的企业，应审慎贷款和核准融资，从严控制展期贷款或滚动授信；对违法用地项目不得提供贷款和上市融资。 
   12、加强土地利用全程监管。完善土地出让合同和划拨决定书，无规划条件的国有土地使用权不得出让，推行履约保证金制度，将土地出让合同和划拨决定书的履行情况纳入项目建设竣工验收内容，项目用地供应后，建设单位不能按划拨决定书或土地出让合同约定的开竣工时间开发建设，没收保证金，涉嫌土地闲置浪费，按《闲置土地处置办法》有关规定依法处理。建设项目竣工后，根据用地单位申请，由发展和改革部门会同国土资源、规划、住建、环保等部门进行竣工验收。发展和改革部门负责审查产业政策执行情况及建设项目固定资产投资强度，规划部门负责审查建设规划执行情况，住建部门负责审查开工竣工和建设质量情况，国土资源部门负责审查项目用地范围、面积、土地用途及土地出让合同的执行情况。 
    五、严格监督管理机制，强化国土执法监察 
   13、落实土地管理共同责任。建立健全“党委领导、政府负责、部门协同、上下联动、公众参与”的工作格局，落实最严格的耕地保护和节约集约用地制度。各区县政府、市新区管委会要对本辖区内的耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况、节约集约用地情况、依法依规用地情况负总责，政府主要领导是第一责任人。国土资源、发展和改革、规划、财政、住建、工商、监察等部门要认真履行工作职责，加强政策引导和行政监管，搞好协同配合，共同落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度。 
   14、强化土地执法监管。加强土地动态监管，实行土地违法行为“双轨制、双报告”制度，在国土资源部门实行“双报告”的同时，违法行为发生所在的乡镇、办事处应同时向上一级政府和国土资源部门进行书面报告，落实基层政府的监管责任，做到“早发现、早制止、早处理”。及时受理群众举报案件，坚决制止未批先占、擅自扩大建设用地规模和改变土地用途、损毁基本农田等违法违规行为，对违法占用耕地的重大典型案件要及时查处、公开曝光。对违法事实清楚、违法主体明确、违法后果严重的案件，国土资源部门必须按照“四公开”（公开立案、公开查处、公开问责、公开结果）、“六必须”（该没收的必须没收、该拆除的必须拆除、该罚款的必须罚款、该申请法院强制执行的必须申请强制执行、该向纪检监察机关提出处分建议的必须提出处分建议、该移送司法机关追究刑事责任的必须移送）的原则进行查处。 
   15、严格违法责任追究。市国土资源局要与市中级人民法院、市人民检察院、市公安局、市监察局建立国土资源执法检查及违法犯罪查处联动机制，严格执行土地管理法律法规，对不依法履行职责，徇私舞弊、压案不查、隐瞒不报等行为，严肃追究有关责任人的责任。对重大土地违法违规案件，国土资源部门要依照有关规定及时向有关部门移送。审计机关应将耕地保护、土地出让金收支情况纳入党政领导干部经济责任审计范围，加强审计监督。对审计机关和国土资源部门移交的国土资源违法违纪案件线索，检察机关、公安机关和纪检监察部门须在3个工作日内以书面形式受理，因正当原因不予受理的在7个工作日内书面告知。在对违法案件责任追究工作中，监察部门要从重严肃追究决策者、主导者的责任。检察机关、公安机关应依法从严、从快严肃追究违法者的相关责任。对国土资源部门申请人民法院强制执行的案件，人民法院须在3个工作日内以书面形式受理，因正当原因不予受理的在7个工作日内书面告知。已依法受理的强制执行案件，人民法院应当按法定程序及时执行。 
    16、完善目标责任考核。完善耕地保护目标责任考核，将耕地保有量、单位生产总值占用建设用地下降率等指标纳入年度目标责任考核指标体系。市委、市政府将对各区县政府、市新区管委会、各市级工业园区落实耕地保护、节约集约用地、依法依规管理情况进行定期督促检查，并在全市范围内进行通报。各区县政府、市新区管委会、各市级工业园区应认真落实耕地保护目标责任，年终由市政府进行考核，并在新闻媒体进行公开通报。对考核排名末位的责令其限期整改，对限期整改不到位和违法用地占用耕地面积超过新增建设用地占用耕地面积比例15%的，由纪检监察部门对主要负责人实施约谈和问责，当年考核等次确定为不合格，对所在单位实行一票否决。 
   17、加强舆论宣传引导。强化土地管理法律法规宣传教育，市委宣传部和市国土资源、司法、教育、文化广电及新闻单位等部门，要从各自的工作实际出发，充分发挥各自专长，把宣传土地法律法规列入重要的议事日程，在我市形成全社会保护耕地、节约集约用地的良好社会氛围。

附件

部门责任分工表