就业问题牵动亿万人民的切身利益，是关系国计民生的大事，直接影响经济发展和社会大局稳定。在我国，城镇登记失业率是反映劳动力市场就业状况的“晴雨表”，也是我国改革能否平稳推进的约束条件之一。
失业率历来被看做是衡量一个国家或地区经济走势乃至影响宏观决策的关键经济指标。随着我国经济社会的不断发展，特别是在当前经济增速换挡、转型升级的新常态下，城镇登记失业率愈发难以满足社会各方对我国就业相关统计数据日益强烈的需求。在这种情况下，对适时公开发布调查失业率的诉求可谓“呼之欲出”。因此，全面分析中国失业统计方法和存在问题，完善失业统计指标体系，对政府和相关部门制定劳动就业政策具有重要现实意义。
一、我国就业和失业统计现状
“我希望能够获得更加多样化的统计数据，全面反映就业市场的情况，譬如失业率、不充分就业等等，从而让大家可以更加全面地研究就业市场；希望分类尽量详细一些，这样可以更加方便规划以及政策制订。”“两会”代表委员和社会公众“心之所向”，恰是当前失业统计工作的现状和“力之所往”。
（一）城镇登记失业率正被广泛使用。目前，我国现行发布的失业率口径是城镇登记失业率，反映的是城镇登记失业人数占城镇从业人员总数与实有城镇登记失业人数之和的比重。这个指标是人力资源和社会保障部门在工作过程中所产生的行政记录，而非调查数据，导致其在全面反映我国就业形势上存在先天的局限性。
（二）调查失业率正在试点起步。从国际范围来看，反映一国或地区就业状况的通用指标，是基于抽样调查的调查失业率。与登记失业率相比，调查失业率被认为更加接近实际，也更能够反映劳动力市场的真实情况。2005年，国家统计局正式建立了全国劳动力调查制度，每年进行两次。通过调查，可以测算出全国及城镇就业人口、失业人口的总量、结构等，得到全国调查失业率和全国城镇调查失业率。在此基础上，2009年3月，国家统计局在全国建立了涉及31个城市的大城市月度劳动力调查制度，采用面访形式，由调查员直接入户调查。自2013年4月起，国家统计局对这项调查制度进一步改革，将调查范围扩大到65个大中城市。而目前正在建立当中的全国月度劳动力调查制度，正是基于上述调查资源和技术资源实现进一步改进与完善的。目前我国调查失业率仅限于内部使用，并未对外公开发布。
二、我国现行失业统计指标与国际通用指标对比分析
城镇登记失业人数和失业率是迄今为止我国正式公布用来反映失业规模和水平的统计指标。而这一重要指标所反映的我国失业状况却受到外界广泛、强烈的质疑，城镇登记失业统计方法处于进退两难的尴尬境地。
（一）统计口径不同。目前，大多数发达的市场经济国家都采用调查失业率统计指标，与我国现行的城镇登记失业率相比，统计口径差异很大。国外的失业统计采用宽口径，包括城镇和农村的全部经济活动人口。而我国的失业人员仅包括城镇，且未包括外地流动人口。国外失业率的统计口径一般分为三种，一是入户调查失业率，对全部16岁以上人口进行全面调查，这是统计口径最宽泛的一种；二是单位调查失业率，是指从单位或雇主那里获得聘用和解聘信息，这种失业率一般作为入户调查失业率的补充；三是我国现行的城镇登记失业率，即从失业救济部门登记表中获取从业人员而计算得来的失业率。显然，我国目前公布的失业统计数据口径单一，不够全面。
（二）年龄限定不同。国际标准对失业人员一般只规定年龄下限，并不设定年龄上限，凡有意寻求工作即使退休后曾经工作，并继续寻找工作者都算失业者。可见，国际标准中的失业人员包括已达到或超过退休年龄但符合失业定义的人。而我国的失业人员只包括16岁至法定退休年龄（男60岁，女55岁）以内的人员，对年龄的上下限都做出具体规定。但从我国目前实际情况看，超过退休年龄的人员中不乏有劳动能力并有就业愿望且正在积极寻找工作的人员。因此将他们排除在失业人口之外，与实际有偏差，显然不够合理。
（三）工作时间定额不同。按照国际惯例，就业统计范围是指劳动者在一定时期内的工作时间累计取得的报酬能够满足基本生活需要的人，失业统计的范围与之相反。有关就业统计时间标准，通常规定周工作时间35至40小时。在我国就业与失业统计调查中，用“1小时”的工作时间来界定就业和失业。而美国规定在调查周内工作不满15小时，法国规定不满20小时。按照5天工作周计算，要求每天工作至少不少于3小时。对照上述标准，我国用“1小时”工作时间界定就业与失业明显不合理，不能真实准确反映就业与失业的情况。
三、我国现行失业统计指标存在的主要问题
（一）失业统计内涵不准。按国际惯例，劳动者在一定时期内的工作时间有具体规定，凡是在一定时期内劳动时间累计不足于这个规定时间的人就会被列入失业统计范围。当前我国城镇登记失业率统计中没有明确的时间规定，且采取登记制，这样必然会产生一部分人在失业后未进行登记而未被统计在失业之中，也会产生一部分人进行了失业求职登记而事实上从事一些有报酬劳动的人被统计在失业之中，最终导致失业与就业统计的双重失真。调查失业率统计中，我国将劳动就业年龄限制在16岁至男60岁、女55岁，一方面，我国初高中毕业年龄已经分别达到16和19岁，确定16岁的年龄下限过低。另一方面，我国目前的人口和经济发展情况，很多退休人员仍在积极寻找工作，设定劳动年龄的上限明显不合适。
（二）失业统计外延过窄。随着农村经济改革的深化，大批农村剩余劳动力涌现出来，并进入劳动力市场，从而形成大量的农村失业人口。如何解决农村失业人口的转移问题是关系到整个国民经济健康发展的大问题。只统计城镇失业人员，而对农村失业人员缺失统计，不但大大地缩小了我国实际失业规模，也对各级政府解决农村和农业失业问题十分不利。
（三）失业统计内容单一。西方发达国家在进行就业度量时，往往不只采用单一的就业率这一指标，而是采用多指标全面反映就业真实情况。世界上主要发达国家基本上采用国际劳工组织所制定的标准，我国名义上参照国际劳工组织标准，采用“城镇登记失业人数、城镇登记失业率”和“调查失业人数、调查失业率”两套口径，但在实际公布使用中，采用“城镇登记失业人数、城镇登记失业率”。这使得我国失业统计无论是调查方法还是指标设计上过于单一，且对大量存在的不充分就业、隐性失业等现象没有进行反映。
四、我国失业统计指标的构建
城镇登记失业率作为测量领取失业救济金人群的一个数量指标，有其独特的现实意义，是其它统计口径所不能替代的。因此，调查失业率的发布出台，并不意味着停止使用登记失业率。调查失业率用于国家宏观调控，登记失业率用于部门微观操作，两者构成中国失业统计指标体系，能真实准确的反映我国失业情况。
（一）构建我国失业统计指标体系的基本原则
1、坚持实事求是原则。失业率是反映市场经济条件下劳动力供求状况的“晴雨表”，是反映宏观经济运行的重要指标。失业统计数据的准确程度，关系到国际社会对我国综合经济水平的评价，关系到国家社会保障部门有关政策的制定和劳动力市场的价格变化。因此，实事求是反映真实失业情况是政府和公众决策的基本底线。
2、坚持分项统计原则。失业率包括城镇失业率和乡村失业率两部分，由于城镇和乡村自身特点所限，两者失业统计应区别对待，分项统计。尽可能将经济活动人口与非经济活动人口，隐性失业人员与隐性就业人员，外来流动人口与被征地人口分类统计。坚持分项统计、全面把握的原则，有助于剔除失业统计中重叠部分，弥补空白部分，确保数据的全面准确性。
3、坚持属地统计原则。当前我国人口流动极其频繁，规模庞大，单纯的户籍登记地统计原则容易造成失业人数的低估。打破户籍地限制，坚持属地统计原则，有助于准确反映一个地区失业的真实情况。
4、坚持时效性原则。当前，我国公布的城镇登记失业率数据季度公布，没有与国际接轨的月度数据，这样大大降低了失业统计数据的时效性和使用价值。因此，应扩大抽样范围，加快调查频率，尽快完善调查制度并按月官方公布。
（二）我国失业统计指标体系的构建
当前，我国失业统计指标体系应坚持调查失业率和登记失业率并重，在城镇失业登记制度基础上，重点建立完善失业就业住户抽样调查制度。考虑到统筹城乡就业和失业统计的全面性要求，应采取城镇、农村分类统计。城镇登记失业率中重点引入女性失业率、大学生失业率、残疾人失业率、退伍军人失业率、外来流动人口失业率、被征地农民失业率登记。完整的失业率统计指标体系如图所示。
五、几点改进建议
（一）拓宽失业统计口径。从长远着眼，我国的失业统计应与国际通行标准相近，彼此间具有可比性。因此首先要对我国的失业人员进行重新界定。笔者认为，失业人员是指在调查时点前的一个月内，有劳动能力且符合劳动年龄（16周岁以上）的城镇和非城镇人口中，曾经找过工作但未获取工作岗位，或者有一定工作但劳动时间或劳动报酬未达到规定标准的人。此界定较以前有如下方面的改进：①失业统计对象包括城镇和非城镇经济活动人口②年龄规定只有下限而无上限；③用是否有求职实际行动来反映工作意愿，如未获得工作的人即为非自愿失业者，应计入失业人口；④调查时间限定于调查时点前一个月，将处于短暂失业状态的人员排除在外，且比以前的时点指标更能反映我国的失业状况。
（二）建立常住人口与非常住人口失业统计指标。我国现阶段市场存在着大量的劳动力跨地区流动，其中占很大比例的具有非城镇户口的流动人口，他们中大部分都是从第一产业向第二、三产业转移，从农村向城镇转移。除此以外，还有一部分流动人口是城市流动人口，他们从一个单位转向另一个单位，从一个城市转向另一个城市。可见，一个地区尤其是经济发达地区的劳动力是由常住劳动力和非常住劳动力两部分组成。针对这一情况，笔者认为，应在已有的失业率、失业人口数和失业人口的行业、职业、年龄、性别等比重指标外，增加地区的常住人口失业率和非常住人口失业率两项指标，用于反映各地区不同性质的调查人口的失业状况，从而有利于合理安排劳动力在地区间的有序流动，以便开展宏观经济调控。
（三）增添不充分就业统计项目。成熟的市场经济体制下，企业的劳动力雇佣量能够反映企业的劳动力需求量。在我国社会主义市场经济的发展过程中，企事业单位出现的富裕人员（包括下岗、待业等）实际上属于不充分就业范畴。这部分劳动者虽暂时有工作可做，且可拿到一定数量的工资，但他们的存在不仅不能为企业带来效益，而且因依附企业得不到预期报酬而导致积极性与能力发挥不充分。而我国现有的失业统计指标并不能反映这一现象。对此，我们可借鉴国外经济统计的做法，建立“不充分就业”项目，并将其分为“潜在的不充分就业（即隐性失业或就业不足）”，和“公开的不充分就业（即主要为下岗人员）”项目加以统计，从而进一步反映我国的失业状况。
（四）加强农村失业情况统计。我国的劳动力绝大部分在农村，随着经济的发展，由于地少人多，农村剩余劳动力的出现就成为必然，农村大规模的“潜在失业”会对社会构成威胁。此外，农村与城镇的社会经济环境不同，劳动力的就业方式、特点等方面均有较大差距。因而两者在失业率统计中，其指标设置、调查侧重都有所区别。目前，最紧迫的是建立农村劳动力就业、失业及剩余劳动力转移状况统计，为城乡一体化统筹发展提供决策参考。
