各区县人民政府，市新区管委会，市政府各工作部门、直属事业单位：
　　2016年5月，我市被确定为第四批公立医院改革国家联系试点城市。在认真总结市人民医院改革试点基础上，根据《陕西省人民政府办公厅关于城市公立医院综合改革试点的实施意见》（陕政办发〔2015〕90号）、《陕西省人民政府关于印发<陕西省深化医药卫生体制综合改革试点方案>的通知》（陕政发〔2016〕26号）和全省深化医药卫生体制综合改革试点启动工作会议精神，结合我市实际，制定本实施方案。
　　一、总体要求
　　（一)指导思想。坚持“政府主导、突出公益性质、改革联动、探索创新”的基本原则，把深化城市公立医院综合改革作为保障和改善民生的重要举措，将公平可及、群众受益作为改革的出发点和立足点，正确处理政府与市场、公平与效率、激励与约束等关系，充分发挥公立医院主体作用，着力推动管理体制、运行机制、补偿机制、人事分配、价格机制、医保支付、医疗监管等体制机制改革，实现医疗、医保、医药联动，更好地满足城乡群众基本医疗服务需求。
　　（二）基本目标。通过综合改革，取消药品加成政策，破除逐利机制，建立分级诊疗制度，构建有序就医秩序，建立现代医院管理制度，公立医院管理更加科学规范，收入结构更趋合理，医疗服务价格充分体现医务人员的技术劳务价值，医务人员薪酬分配更符合医疗行业特点，职工积极性极大提高，医疗技术水平和服务质量持续增强，患者就医感受明显改善，医患关系更加和谐，群众满意度明显提升。到2017年，三级医院普通门诊就诊人次占全市公立医院总诊疗人次的比重明显降低，医疗费用不合理增长得到有效控制，卫生总费用增幅与地区生产总值的增幅相协调，个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下，公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%以下，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。
　　二、实施范围
　　市、区两级政府举办的市人民医院、市妇幼保健院、市中医医院、市职业病防治院、耀州区人民医院、耀州区妇幼保健院、耀州区中医医院、印台区中医医院；市域内国有企业单位举办的矿务局中心医院、陕西煤炭建设公司总医院、陕西省崔家沟监狱医院等。
　　三、主要任务
　　（一）建立现代医院管理制度。
　　1. 成立医院管理委员会。市、区两级政府分别组建由政府部门、人大代表、政协委员、医务人员代表以及其他利益相关方组成的医院管理委员会，履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核和院长的选拔聘任、年薪标准确定、任期目标考核等。管理委员会主任由政府分管卫计工作的负责同志担任，委员会办公室设在同级卫计行政部门，负责管理委员会日常工作。国有企业单位举办公立医院由企业单位负责组建医院管理委员会。（市卫计局、各区政府分别牵头，市人社局、市编办等配合）
　　2. 落实公立医院自主权。实行医院院长法人负责制，医院完全具有人事管理、收入分配、内部运行、绩效考核等自主权。推行院长聘任制、任期目标责任制，逐步实现院长职业化。建立公立医院内部决策和管理制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行，落实院务公开，发挥职工代表大会职能，强化民主管理。（市卫计局、各区政府分别牵头，市人社局、市编办配合）
　　3. 健全考核评价机制。
　　（1）医院管理委员会要完善以公益性质和运行效率为核心的医院绩效考核体系，制定公立医院绩效评价指标，按年度和院长任期定期组织实施考核，突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩，建立激励约束机制。（市卫计局、各区政府分别牵头，市财政局、市人社局配合）
　　（2）医院自主开展内部考核与奖惩，重点突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。严格控制高值医用耗材的不合理使用。严禁给医务人员设定创收指标，医务人员个人薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩，扭转医务人员趋利行为。（市卫计局、各区政府分别牵头，市财政局、市人社局配合）
　　4. 加强精细化管理。
　　（1）加强医院财务会计管理。强化成本核算与控制，在三级医院落实总会计师制度。推进财务会计管理规范化，防止医院高能耗运行。(市卫计局、各区政府分别牵头，市财政局、市人社局配合）
　　（2）加强医疗质量管控。规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械等行为。(市卫计局、各区政府分别牵头，市财政局、市人社局配合）
　　（3）全面开展便民惠民服务和行风建设。推进预约诊疗、临床路径管理、优质护理服务，建立医院内部分诊制度，门诊一站式服务，不断优化医疗服务流程，改善患者就医环境和就医体验。加强医德医风建设和行业自律教育，优化医务人员从业环境。(市卫计局、各区政府分别牵头，市财政局、市人社局配合）
　　（4）严格控制医疗费用。规范医务人员诊疗行为，推行临床路径管理，建立健全以基本药物为重点的临床用药综合评价体系。强化医疗机构内控制度，促进合理检查、治疗和用药，医疗费用不合理增长得到有效控制。初步建立公立医院医疗费用监测体系，合理确定并量化医疗费用增幅，定期公示主要监测指标，公立医院年平均门诊人次诊疗费用和平均住院人次诊疗费用增长幅度低于同期居民消费价格增长指数。(市卫计局、各区政府分别牵头，市财政局、市人社局配合）
　　5．完善多方监管机制。
　　（1）强化行业属地化管理。对区域内包括社会、工企等举办的所有卫生资源实行卫计部门统一规划、统一准入、统一监管。建立医疗服务、质量、安全评价体系，严格人员、设备、技术准入和退出标准。（市卫计局、各区政府分别牵头，市司法局、市审计局、市财政局配合）
　　（2）建立信息公开、社会多方参与的监管机制。每年定期公开医院财务状况、绩效考核、质量安全、药品及医疗服务价格和医疗费用等信息。（市卫计局、各区政府分别牵头，市司法局、市审计局、市财政局配合）
　　（3）健全医患纠纷调解机制。完善“三调解一保险”制度，妥善处理医患纠纷，构建和谐医患关系。（市卫计局、各区政府分别牵头，市司法局、市审计局、市财政局配合）
　　（二）逐步建立运行新机制。
　　1. 破除以药补医机制。
　　（1）实行药品零差率销售。城市公立医院全面取消药品加成（中药饮片除外）收入，实行零差率销售，耀州区人民医院、耀州区妇幼保健院、耀州区中医医院、印台区中医医院2012年已实行零差率销售，今后继续执行零差率销售政策。（市财政局、各区政府分别牵头，市卫计局、市食品药品监管局配合）
　　（2）建立科学合理补偿机制。取消药品加成所减少的合理收入，按照医疗服务调价补偿90%、同级财政补偿5%、医院加强成本核算承担5%的比例分担，各类医院的补偿部分按现有投入渠道进行补偿。即市人民医院、市妇幼保健院、市中医医院、市职业病防治院由市级财政补助；耀州区人民医院、耀州区妇幼保健院、耀州区中医医院、印台区中医医院继续执行现有的县级公立医院的政策，取消药品加成所减少的合理收入全部由省、市、区财政按比例分担。政府补偿资金据实测算，采取先预拨，后决算的办法执行。国有企业单位举办的公立医院由举办的企业单位补偿。印台区三里洞医院、印台区李家塔医院执行已有的基层医疗机构补偿政策。（市财政局、各区政府分别牵头，市卫计局、市食品药品监管局配合）
　　（3）综合采取处方点评、药品负面清单、合理检验检查、医保审核监管、打击收受回扣等措施，彻底切断医院、医务人员与药品间的利益链。（市财政局、各区政府分别牵头，市卫计局、市食品药品监管局配合）
　　2. 规范药品和医用耗材采购供应。
　　（1）开展联合带量采购。由三级综合医院牵头，组建全市采购联合体或跨区域采购联合体，按照分类采购原则，对采购金额大、使用量多的药品和耗材，开展联合带量采购，提高医院在药品采购中的参与度，降低药品价格，并按成交价格销售。(市卫计局、各区政府分别牵头，市食品药品监管局配合）
　　（2）推行“两票制”。从2017年1月1日起，在全市城市公立医院药品耗材采购中实行“两票制”。“两票制”是指药品耗材生产企业到流通企业开一次购销发票，流通企业到医疗机构开一次购销发票。各城市公立医院在药品耗材采购中要求生产企业、配送企业承诺执行“两票制”，并做好购销票据的核验。(市卫计局、各区政府分别牵头，市食品药品监管局配合）
　　（3）药品和高值医用耗材必须通过省级集中采购平台进行阳光采购，网上公开交易，严禁网下采购配送药品和医用耗材。同等质量标准下，鼓励采购国产高值医用耗材。(市卫计局、各区政府分别牵头，市食品药品监管局配合）
　　3. 平稳有序推进医疗服务价格调整。
　　（1）按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，在保证公立医院良性运行、医保基金可承受、群众整体负担不增加的前提下，积极稳妥地推进医疗服务价格改革。(市物价局牵头，市财政局、市人社局、市卫计局、各区政府配合）
　　（2）制定科学合理的调价方案。根据省上统一的医疗服务项目及最高指导价，结合我市财政补助，在科学测算运行成本的基础上制定调价方案，报市政府同意后执行。降低大型医用设备检查治疗费、检验费。提高诊查费、床位费、护理费、手术费、治疗费、中医治疗费。放开辅助生殖、医学美容、口腔正畸、中医推拿和中医保健（不含辩证论治）及按规定规范开设的特需病房床位、特需门诊诊查等医疗服务项目价格，由市场调节。政府投资购置的大型医疗设备，按扣除折旧后的成本制定检查价格；对符合规划及相关政策规定的贷款或集资购置的大型设备，由政府按扣除折旧后的价格回购。(市物价局牵头，市财政局、市人社局、市卫计局、各区政府配合）
　　（3）强化价格与医药、医保、医疗政策衔接，提高后的医疗服务价格按规定纳入城镇职工和城乡居民医疗保险统筹基金报销范围。(市物价局牵头，市财政局、市人社局、市卫计局、各区政府配合）
　　（4）综合考虑我市社会经济发展状况、行业特点、财政投入、医保支付等因素，兼顾群众承受能力，完善价格调整方案，探索建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制，逐步理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系。(市物价局牵头，市财政局、市人社局、市卫计局、各区政府配合）
　　（5）全市公立医疗机构医疗服务价格调整同步进行。(市物价局牵头，市财政局、市人社局、市卫计局、各区政府配合）
　　4. 落实政府投入责任。
　　（1）改革财政补助方式，落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和对口支援等公共服务经费。落实对中医医院、职业病防治院、妇幼保健院等专科医院的投入倾斜政策。强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系。完善政府购买服务机制。(市财政局、各区政府分别牵头，市人社局、市卫计局配合）
　　（2）对公立医院的投入仍按原渠道进行，即政府举办的公立医院由财政补助，企业单位公立医院由举办的国有企业单位补助。(市财政局、各区政府分别牵头，市人社局、市卫计局配合）
　　（3）加强医院成本管理，将合理的药品贮藏、保管、损耗等费用列入医院运行成本，予以补偿。（市财政局、各区政府分别牵头，市人社局、市卫计局配合）
　　（4）按照事权、财权相统一的原则，通过政府债券，专项化解资金等渠道，逐步化解公立医院历史债务。(市财政局、各区政府分别牵头，市人社局、市卫计局配合）
　　（三）完善医疗保障体系和支付制度。
　　1. 深化医保支付方式改革。全面推行以病种付费为主，总额预付、按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式，在条件成熟时推行按疾病诊断相关组(DRGs)付费方式，逐步减少按项目付费。2017年底，三级医院临床路径管理的病例数要达到该院出院病例数的30%，二级医院达到20%。扩大按病种付费的病种数和住院患者按病种付费的覆盖面，三级医院实行病种付费的病种不少于100个，二级医院不少于50个，单病种结算比例达到50%以上。结合分级诊疗制度，拉开各级医院报销比例，引导病人有序流动。（市人社局、市卫计局分别牵头，相关保险公司配合）
　　2. 强化医保的监督作用。发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导作用，将医保监管延伸到医务人员诊疗、检查、检验、处方等服务行为的监管，监控重点药品，遏制药品浪费，做到合理诊疗、合理检查、合理用药、合理收费，有效控制医药费用。医保部门建立病人随（回）访制度，对住院病人情况进行随（回）访，结果与院长薪酬挂钩。（市人社局、市卫计局分别牵头，相关保险公司配合）
　　3．逐步提高保障水平。建立医保经办机构与公立医院之间的谈判协商和风险分担机制，设立医保周转资金，缓解医院运行压力。逐步扩大纳入医保支付的日间手术和医院中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。逐步缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距，2017年缩小到10个百分点以内。加强基本医保、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接，提高保障绩效，逐步实现城乡统一政策，集中联动办公，统一协同监督，方便服务群众。（市人社局、市卫计局分别牵头，相关保险公司配合）
　　（四）深化编制人事制度改革。
　　1. 改革编制管理制度。根据《铜川市“十三五”卫生计生事业发展规划（2016－2020年）》和《铜川市区域卫生规划和医疗机构设置规划（2016－2020年）》，合理核定公立医院床位规模和人员控制数。探索编制管理方式，在公立医院实行“人员控制数”管理。（市编办牵头，市人社局、市卫计局、各区政府配合）
　　2. 改革人事管理制度。建立健全以岗位管理、全员聘用、公开招聘为重点的人事管理制度。坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用，变身份管理为岗位管理，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制。推行全员聘用制，对现有人员实行定编定岗不定人。医院根据事业发展需要，招聘专业技术人员要严格按照《陕西省事业单位公开招聘工作人员实施办法》等有关规定，坚持公开、择优、竞争的原则，严格招聘程序和招考条件，招聘方案报经同级政府部门同意后组织实施，真正把优秀专业技术人才招聘进来。紧缺、高层次优秀人才可按规定由医院采取考察的方式予以招聘，结果公开。（市人社局牵头，市编办、市卫计局配合）
　　3. 深化分配制度改革。
　　（1）积极探索推行院长年薪制。医院管理委员会应根据我市整体经济发展水平，参照同等级医院、同级别职务平均收入水平，制定公立医院院长年薪标准以及考核评价办法，同级财政根据考核结果兑现薪酬，与医院收入脱钩。企业单位所属公立医院由举办主体兑现薪酬。（市人社局牵头，市财政局、市卫计局配合）
　　（2）探索建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度，因岗定薪，同岗同酬，岗变薪变、优绩优酬，卫生技术人员薪酬总体上高于当地社会平均工资。制订薪酬标准时应向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和突出贡献人员倾斜，充分调动积极性。（市人社局牵头，市财政局、市卫计局配合）
　　（3）健全以岗位医疗质量、工作量、成本控制、患者满意度、医德医风等为重要指标的绩效考核体系，考核结果与薪酬兑现挂钩，逐步建立医务人员薪酬动态调整机制。（市人社局牵头，市财政局、市卫计局配合）
　　（五）完善医疗服务体系。
　　1. 整合优化医疗卫生资源。市、区县制定“十三五”卫生计生事业发展规划、区域卫生规划和医疗机构设置规划，合理布局城市区域内医疗资源，控制医疗机构数量、规模、大型医用设备配备，严禁公立医院举债建设，公立医院所提供的特需服务规模不得超过总服务量的10%。（市卫计局、各区政府分别牵头，市发展改革委、市财政局配合）
　　2．提升医疗服务能力。推进医教研协同发展，加大重点专科、重点学科建设力度，提升急危重症和疑难疾病的诊疗能力和研究水平，积极推动研究成果的转化和推广。加强儿科、老年病科、康复科、传染病科、精神卫生科等临床科室建设，扩大全科、儿科、精神科等急需紧缺专业人才培训规模。实施住院医师规范化培训计划，新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均应接受住院医师规范化培训。增强继续教育的针对性和有效性，强化职业综合素质教育和业务技术培训。建立以需求为导向，以医德、能力、业绩为重点的人才评价体系。积极推进院长职业化培训，提升医院管理能力。（市卫计局牵头，市发展改革委、市财政局配合）
　　3. 加快信息化建设。
　　（1）按照区域卫生计生信息平台建设要求，不断完善临床诊疗系统、经营管理系统、药品管理系统、实验室管理系统、医学影像信息系统、体检信息系统及办公自动化系统等信息系统，完成与区域卫生计生信息平台的互联互通，整合好信息资源，提高资源利用率。（市卫计局牵头，市委网信办配合）
　　（2）加快医院用卡环境改造，公立医院不得自行发放新的诊疗卡，统一使用社会保障卡或居民健康卡。（市卫计局牵头，市委网信办配合）
　　（3）充分利用互联网和云计算等先进手段拓展远程会诊业务的扩展应用和区域影像集中诊断的业务开展，探索建立远程会诊中心和影像诊断的运行机制，加强与基层医疗机构的沟通协作和业务指导，利用信息系统和互联网手段促进优质诊疗资源下沉。（市卫计局牵头，市委网信办配合）
　　（4）通过信息化和“互联网+医疗健康”建设，不断提高公立医院管理水平和效率，改善患者的就医感受。（市卫计局牵头，市委网信办配合）
　　（六）建立分级诊疗制度。
　　1. 建立优质资源向下流动机制。以市人民医院、矿务局中心医院和市中医医院为核心，组建3个医疗联合体，积极与省上三级甲等医院建立医疗联合体，提高我市医疗服务能力。医联体内部要建立收益分配、资源共享和分工协作机制，提高医疗资源利用效益。实行医联体内检查检验结果互认。继续落实城乡医疗资源对口帮扶措施，实现对口支援的制度化，推进区县镇村一体化改革，促进基层医院医疗技术和服务水平提升，引导患者小病去基层就医，形成分级诊疗格局。（市卫计局牵头，各区政府配合）
　　2. 推动建立分级诊疗制度。通过“全科医师+医疗联合体”的形式，建立公立医院和社区卫生服务机构的扁平化管理模式，推动城市三级医院门诊向社区延伸，促进医疗资源下沉，为群众提供优质服务。二级以上公立医院要设立全科医学科室，在全科医学体系内为转诊患者提供优先接诊、优先检查、优先住院服务。夯实分级诊疗责任，完善双向转诊程序，畅通患者向下转诊渠道。开展家庭医生签约服务，转变基层服务模式。到2017年底，预约转诊数占门诊就诊量的比例达到20%以上。（市卫计局牵头，市人社局、各区政府配合）
　　四、实施步骤
　　全面启动公立医院综合改革，初步建立新的现代医院管理制度、运行机制和诊疗秩序。综合改革试点工作分四个阶段进行。
　　（一）准备和方案制定阶段（2016年12月31日前）。开展前期调研和准备工作，根据《陕西省人民政府办公厅关于城市公立医院综合改革试点的实施意见》（陕政办发〔2015〕90号），制定出台《铜川市城市公立医院综合改革试点实施方案》。
　　（二）组织实施阶段（2016年12月31日－2017年12月31日）。各相关部门制定改革配套文件，确保试点工作顺利进行。按照实施方案要求，积极推进试点工作。各级公立医院初步建立新的现代医院管理制度和运行机制。
　　（三）评估阶段（2017年12月31日前）。市医改办牵头对阶段性工作进行评估，形成试点工作推进情况的评估报告，分析研究试点工作中出现的问题，提出改进意见。评估的重点为现代医院管理制度的执行情况，运行机制，医保支付方式改革对费用控制情况，人事薪酬制度对医务人员的激励约束作用，分级诊疗制度的落实情况等。
　　（四）总结提升阶段（2018年1月1日－2020年12月31日）。根据评估结果，积极调整完善相关政策措施，持续推进公立医院综合改革。
　　五、保障措施
　　（一）加强组织领导。各区政府、各有关部门要切实加强公立医院综合改革试点工作的组织实施。市深化医药卫生体制改革领导小组办公室要明确改革的路线图、时间表，把握好改革重点任务，抓好组织实施，明确任务分工，责任到人，确保各项改革任务落到实处。
　　（二）加强协作配合。各成员单位要根据工作职责，加强沟通协作，形成工作合力，积极支持改革。编制部门要发挥编制保障作用，研究制定铜川市公立医院机构编制管理办法，科学合理核定公立医院人员控制数，探索实行人员备案管理，提高机构编制资源使用的有效性和针对性。财政部门要进一步完善公立医院补偿政策，落实补助资金，加大财政投入资金的绩效评价和监督，保障医院可持续发展。人社和卫计部门要进一步完善医保支付制度改革政策，不断优化完善绩效工资制度，同步推进医保目录和信息系统调整完善工作，密切关注医保基金运行情况。卫计部门要加强公立医院管理、考核、评价，牵头做好面向医院和社会层面的宣传工作，指导医院配合相关部门做好医疗服务价格调整测算、信息系统改造和其他改革措施的落实。物价部门要制定完成医疗服务价格调整方案并开展测算，指导、监督公立医院进行医疗服务价格调整，开展相关价格改革政策评估、指导和督促落实工作。市医改办要建立试点工作推进情况定期通报制度，确保改革有力有序推进。其他各有关部门要结合部门职责做好相关工作。
　　（三）大力宣传和解读改革政策措施。加大正面宣传力度，及时总结好经验、好做法，做好改革成果宣传，合理引导社会舆论和群众预期，营造改革的良好氛围。做好医务人员的宣传动员工作，发掘和宣传先进典型，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性。
　　附件：铜川市城市公立医院综合改革试点工作任务分解表.doc

 
铜川市人民政府办公室        
2016年12月19日